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Libri e Riviste Il potere sanzionatorio delle amministrazioni pubbliche
| Il potere sanzionatorio delle amministrazioni pubbliche |
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Salvatore Cimini
DAL TESTO – "La tecnica adottata dal legislatore del 1981 [...] è quella di stabilire una disciplina generale cedevole di fronte ad altre discipline che dispongono diversamente. Va chiaramente in questa direzione l'art. 12 della l. n. 689/1981, il quale sancisce che le previsioni del Capo I di detta legge si osservano in tutti i procedimenti relativi alle sanzioni amministrative pecuniarie, ma solo nei casi in cui esse siano "applicabili" e sempre che "non sia diversamente stabilito". In questo senso si può citare esemplificativamente anche l'art. 13 della medesima norma, il quale, dopo aver disciplinato il potere di accertamento, si chiude facendo "salvo l'esercizio degli specifici poteri di accertamento previsti dalle leggi vigenti". L'AUTORE – Salvatore Cimini è Professore Associato di Diritto Amministrativo presso l'Università degli Studi di Teramo. Ha conseguito l'abilitazione all'esercizio delle funzioni di Professore Ordinario per il settore Diritto Amministrativo nel 2013 (I tornata ASN). È autore delle monografie "La responsabilità amministrativa e contabile" (Milano, 2003) e "La colpa nella responsabilità civile delle Amministrazioni pubbliche" (Torino, 2008), oltre che di numerosi scritti in materia di appalti pubblici, contabilità pubblica, diritto dell'ambiente, giustizia amministrativa, organizzazione amministrativa, procedimento amministrativo e responsabilità pubbliche. INDICE DELL'OPERA – Introduzione: gli obiettivi e il percorso della ricerca - Capitolo primo. Sanzioni amministrative e poteri autoritativi (1. La "sanzione punitiva" nella teoria generale – 2. Il carattere (necessariamente) afflittivo della sanzione amministrativa - 3. Diversità e distinzioni tra sanzioni - 4. Il procedimento come elemento di differenziazione tra sanzione amministrativa e penale - 5. La funzione della sanzione amministrativa: la tesi formalistica e la tesi sostanzialista - 6. La sanzione amministrativa come strumento per la realizzazione di interessi pubblici - 7. Compatibilità tra funzione afflittiva e perseguimento di un interesse pubblico - 8. Misure sanzionatorie e loro appartenenza al genus delle sanzioni amministrative - 9. Un caso di false sanzioni amministrative: le "sanzioni" alternative nei contratti pubblici) - Capitolo secondo. Attività amministrativa sanzionatoria e discrezionalità (1. Provvedimenti sanzionatori e discrezionalità nel quantum: la posizione della dottrina e della giurisprudenza - 2. Una timida apertura alla discrezionalità nei criteri previsti dall'art. 11 della l. n. 689/1981 - 3. Le fattispecie sanzionatorie connotate da discrezionalità nell'an - 4. L'accertamento di fatti complessi relativi a "concetti giuridici indeterminati" e (margini di) discrezionalità - 5. La discrezionalità negli atti presupposti - 6. Dall'incertezza alla certezza delle regole: l'obbligo per l'Autorità amministrativa di predeterminare i criteri di applicazione delle sanzioni – 7. La retrattabilità delle sanzioni amministrative quale conseguenza del carattere discrezionale del potere sanzionatorio: l'annullamento d'ufficio - 8. Segue: la revoca - 9. Le condizioni che possono giustificare l'attribuzione del potere sanzionatorio amministrativo al giudice - Capitolo terzo. Sanzioni amministrative e diritto europeo (1. Premessa - 2. L'estensione delle garanzie processuali CEDU all'illecito amministrativo - 3. Le sanzioni amministrative riconducibili alla "materia penale" nella giurisprudenza europea - 4. Le garanzie sancite dall'art. 6 CEDU: possibile compensazione ex post in sede di "full jurisdiction" e loro applicabilità nella fase amministrativa - 5. Il significato del termine "Tribunale" secondo la Corte EDU - 6. Il necessario rispetto dei principi presidiati dall'art. 7 CEDU anche nella fase amministrativa di irrogazione delle sanzioni - 7. Il riconoscimento del rango di "norme interposte" alle norme CEDU ed il loro progressivo ridimensionamento - 8. Qualche precisazione sulle caratteristiche delle decisioni della Corte di Strasburgo - 9. Le prospettive di applicazione diretta delle norme CEDU alla luce del Trattato di Lisbona) - Capitolo quarto. Principi generali del potere sanzionatorio e funzione amministrativa (1. Premessa – 2. Il fondamento costituzionale del principio di legalità - 3. Riserva di legge e potere sanzionatorio amministrativo - 4. L'importanza del principio di determinatezza delle fattispecie illecite - 5. Il diritto di analogia quale corollario della necessaria previa conoscibilità della fattispecie illecita - 6. Il principio di retroattività della norma più favorevole e la svolta creativa dei Giudici di Strasburgo - 7. Segue: l'estensione del principio di retroattività in mitius alle sanzioni amministrative italiane: la posizione restrittiva della Corte costituzionale - 8. La natura necessariamente personale della responsabilità amministrativa - 9. Segue: la compatibilità del principio di personalità con la previsione di una responsabilità solidale - 10. Il principio di proporzionalità quale conferma del possibile esercizio discrezionale del potere sanzionatorio - 11. La separazione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie – 11.1. Il fondamento legislativo della separazione - 11.2. L'ossequio formale del principio nei procedimenti sanzionatori di alcune Autorità indipendenti - 11.3. La separazione tra funzioni nella l. n. 689/1981 – 11.4. I riflessi sul carattere amministrativo e discrezionale del potere sanzionatorio) - Capitolo quinto. Procedimento amministrativo sanzionatorio: luci ed ombre (1. Considerazioni preliminari e obiettivi dell'indagine – 2. Ambito di applicazione della disciplina generale contenuta nella l. n. 689/1981 - 3. La necessità di garantire pienamente il diritto di difesa nel procedimento amministrativo sanzionatorio - 4. La funzione integratrice e complementare della l. n. 241/1990 - 5. L'importanza della comunicazione di avvio del procedimento - 6. L'inapplicabilità alle sanzioni amministrative della regola di cui all'art. 21-octies, c. 2, primo periodo, l. n. 241/1990 - 7. Il contraddittorio nel procedimento amministrativo sanzionatorio - 7.1. La centralità del contraddittorio e di una partecipazione anche orale - 7.2. Il fondamento normativo del principio del contraddittorio - 7.3. Contraddittorio pieno e sua compatibilità con la natura amministrativa dei procedimenti sanzionatori - 7.4. Gli elementi di criticità: il caso dei procedimenti sanzionatori dell'Agcm e della Consob - 7.5. L'inaccettabile svuotamento dell'istituto partecipativo (e delle altre norme procedimentali) da parte della giurisprudenza - 7.6. La discutibile mancanza di disposizioni sulla partecipazione procedimentale nella fase di accertamento dell'infrazione - 7.7. Un ulteriore elemento di criticità: il termine breve di partecipazione nella l. n. 689/1981 - 7.8. Diritto di accesso ai documenti amministrativi e procedimento sanzionatorio - 8. L'utilità di una contestazione immediata dell'infrazione ed il difforme (e non condivisibile) orientamento della giurisprudenza – 9. Funzioni e contenuto dell'atto di contestazione dell'illecito amministrativo - 10. La mancanza di un termine di conclusione del procedimento sanzionatorio nella 1. n. 689 del 1981: rilievi critici e possibili rimedi - 11. L'obbligo di motivazione del provvedimento sanzionatorio - 12. Osservazioni conclusive) - Capitolo sesto. Sanzioni amministrative e tutela giurisdizonale (1. Premessa - 2. Il riparto di giurisdizione in materia di sanzioni amministrative - 3. Le situazioni giuridiche soggettive coinvolte nell'esercizio del potere sanzionatorio amministrativo - 4. Il fondamento costituzionale della giurisdizione esclusiva del giudice ordinario - 5. Il criterio di riparto della giurisdizione sulle sanzioni amministrative come criterio speciale per materia - 6. I poteri riconosciuti al giudice ordinario consentono una full jurisdiction? - 7. Segue: il problema dell'efficacia probatoria privilegiata di atto pubblico attribuito al verbale di accertamento - 8. I caratteri del giudizio di opposizione - 9. La possibilità per il giudice dell'opposizione di modificare in peius la sanzione - 10. Gli ampi poteri attribuiti dal legislatore al giudice amministrativo - 11. La difficile affermazione, in concreto, di un sindacato pieno e sostitutivo sulle sanzioni amministrative da parte del giudice amministrativo - 12. La predeterminazione dei criteri di applicazione della sanzione amministrativa come baluardo del margine libero lasciato dal legislatore alla P.A.) - Capitolo settimo. Per una ricostruzione del potere sanzionatorio della P.A. (1. Le sanzioni amministrative come esercizio di un potere autoritativo che può essere (anche) discrezionale - 2. La necessità di predeterminare i criteri di irrogazione della sanzione - 3. Il fondamento costituzionale dei principi che governano l'illecito amministrativo - 4. Riserva di legge relativa e sanzioni amministrative: le indicazioni provenienti dal diritto europeo - 5. Compatibilità dei principi generali dell'illecito amministrativo con il carattere autoritativo e discrezionale del potere sanzionatorio - 6. Le criticità della procedura amministrativa sanzionatoria e il (discutibile) recupero delle garanzie di difesa nella fase giurisdizionale - 7. La centralità della regola del "giusto procedimento" nell'illecito amministrativo - 8. Sugli aspetti giurisdizionali: alcune osservazioni de jure condendo) - Autori e opere citati |
IL LIBRO – Lo studio, muovendo dall'assunto che il carattere afflittivo di una misura non è incompatibile con l'esercizio di una funzione amministrativa, mette in luce come le sanzioni amministrative siano espressione di un potere autoritativo che può essere anche discrezionale. Si precisa però che l'eventuale discrezionalità lasciata dal legislatore nell'esercizio del potere sanzionatorio va necessariamente spesa dalla P.A. prima dell'irrogazione delle sanzioni. Si dimostra come questa prospettiva sia compatibile con i principi generali dell'illecito amministrativo, con la giurisprudenza europea e con la giurisdizione di merito attribuita, nella materia in esame, al giudice nazionale. Si chiarisce inoltre come il riconoscimento della natura amministrativa del potere sanzionatorio implica che a esso si debbano applicare i principi generali del procedimento amministrativo e si mostra come valorizzando tali principi, in particolare il principio del giusto procedimento, ed applicando la normativa nazionale, più che l'art. 6 CEDU, sia possibile arrivare a una procedura amministrativa sanzionatoria giusta ed equa.